公務人員協會法制現況及展望
◎吳瓊恩
壹、前 言
公務人員協會法（以下簡稱協會法）已於民國九十一年七月十日經總統發布命令公布，復經考試院明令自九十二年一月一日施行。公務人員自此得根據法律以籌組公務人員協會（以下簡稱協會），並能透過協會就涉及公務人員權益事項及工作條件改善等事項，提出建議及進行協商，有助於公務人員權益之維護及整體行政效能之提昇，象徵我國公務人員權利保障從過去的「特別權力關係」演變為「公法上的職務關係」。
銓敘部為此召開多次講習座談、編印法規彙編、研訂配套規定、建立協議名冊、建置網路專區、廣播媒體宣導、列入訓練進修、交流互訪研討等積極推動事項，貢獻卓著。本次學術研討會更進而邀請各界專家學者參與討論，足見在公共政策規劃及執行過程中，廣徵民意與專業知識的辯證綜合能力，本人十分感佩。惟個人學疏才淺，在實務經驗方面，恐不如各位先進，僅能就所知，以美國當前相關問題作為背景，並就若干理論觀點，提出請教，以期拋磚引玉。
貳、協會法主要規定及研修重點
協會法係規範公務人員協會的組織、管理及活動之專法，全文共五十二條，其立法目的揭示先公益後私利的特色，並賦予協會法人地位，與人民團體、工會組織作明確區隔；會員採自由入會制，會務採自主原則；組織區分全國公務人員協會及機關公務人員協會二級；組織功能涵括協商、調解與爭議裁決機制，其主要重點如下：
一、協會法適用對象：分為兩種（1）各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸（薪）給之人員；（2）各機關依法令聘用或僱用之人員得準用加入服務機關之協會。（第二條及第五十一條）
二、協會組織架構：協會組織區分為「機關公務人員協會」及「全國公務人員協會」二級。地方機關之機關公務人員協會係以各直轄市、縣（市）行政區域內所有之地方機關為籌組範圍，其主管機關為各該直轄市、縣（市）政府；中央機關之機關公務人員協會，係以各部會及同層級以上機關為籌組範圍，其與全國公務人員協會之主管機關為銓敘部。
三、協會得提出建議事項：包括四大類：（1）考試事項；（2）公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項；（3）公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項；（4）公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金等權益事項；（5）有關公務人員法規之制定、修正及廢止事項；（6）工作簡化事項等。（第六條）
四、協會得提出協商事項：辦公環境之改善、行政管理、服勤之方式及起訖時間等事項。但對法律已有明文規定、依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項、屬公務人員個人權益事項及與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者，不得提出協商。（第七條）
五、協會得辦理事項：會員福利、會員訓練進修、會員與機關間或會員間糾紛之調處與協助、學術講座之舉辦、圖書資料之蒐集及出版、交流、互訪等聯誼合作、接受政府機關或公私團體之委託、會員自律公約之訂定及其他法律規定等事項。（第八條）
六、協會籌組程序：經機關公務人員三十人以上發起，得籌組機關公務人員協會，經向主管機關申請立案後，應組成籌備會，辦理會員招募，會員人數超過機關預算員額數三分之一時，始得召開成立大會。( 第十條至第十一條 )
七、協會內部組織：理事、監事由全體會員或會員代表就會員中選任，分別組成理事會、監事會。每三個月至少舉行會議一次，任期均為二年，連選得連任，但理事長之連任以一次為限。( 第十三條至第十八條 )
八、協會最高權力機關：會員或會員代表大會。( 第二十三條 )
九、協會經費來源：入會費、常年會費、捐款、委託收益、基金及其孳息、政府補助費、其他收入及孳息等項。( 第二十七條 )
十、協會協議機制：
(一)協商：協會得就協商事項向主管機關提出協商，主管機關與相關機關應指定人員與協會進行協商；協商結果，參與協商之機關及協會均應履行。( 第二十八條至第三十條 )
(二)調解：協會提出協商後，如協商事項主管機關未於期限內進行協商，或協商不成，或未完全履行協商結果時，協會得向其主管機關申請調解；主管機關應組成調解委員會處理。( 第三十一條至第三十七條 )
(三)爭議裁決：爭議事項經調解仍無法解決時，由協會向銓敘部申請爭議裁決，或透過主管機關函請銓敘部組成爭議裁決委員會處理；爭議裁決委員會由銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會及行政院人事行政局各指派一人為當然委員，雙方當事人就委員名冊中各選定二人，另於委員名冊中抽籤選定二人，合計九人組成。( 第三十八條至第四十條 )
(四)裁決效力：爭議裁決委員會之裁決有拘束爭議當事人及其他
關係機關之效力；關係機關應於接獲裁決書之次日起二個月內，將辦理情形回復銓敘部，如未依裁決辦理者，違失人員將移送監察院或處以罰鍰。( 第四十四條至第四十五條 )
十一、協會活動限制：不得發起、主辦、幫助或參與任何罷工、怠職或其他足以產生相當結果之活動，並不得參與政治活動。( 第四十六條 )
十二、協會保護規定：各機關不得因公務人員發起、籌組或加入協會、擔任協會會務人員或從事與協會有關之合法行為，而予以不利處分。( 第四十九條 )
十三、協會給假規定：協會在不影響服務機關之公務並向機關首長報告前提下，得於上班時間召開理事會、監事會或進行協商、調解；代表協會進行協商、調解或列席爭議裁決委員會之公務人員，得請公假；各級協會理事長、理事及監事因辦理會務，亦得請公假。( 第五十條 )
銓敘部為積極推動中央及地方各機關協會成立，俾使全國公務人員協會能早日成立，以發揮維護公務人員權益功能，復參考各機關所提建議，及歷次座談會與會人員所提意見，研擬修正相關條文，其研修重點有如下六點：
一、釐清協會法之排除適用範圍
協會法第二條第二項所稱「機關首長、副首長」之範圍，宜限縮解釋為「各級政府機關、公立學校首長及副首長」而不包括公營事業機構首長、副首長，俾符立法原意。
二、增訂全國公務人員協會得推派代表參與涉及全體公務人員權益有關之法定組織
除有關公務人員退休撫卹、保障暨培訓、保險監理等涉及全體公務人員權益之法定組織法規另有規定外，賦予全國公務人員協會得推派代表參與之機制，以提升全國公務人員協會功能。
三、修正全國公務人員協會之成立門檻規定
全國公務人員協會之發起、籌組，係以機關公務人員協會為範圍，採團體會員制。修正機關公務人員協會成立門檻為五分之一，而未來中央各部及同層級以上機關總數計四十五個的五分之一為九個，地方各直轄市、縣(市)計二十五個的三分之一約九個(使中央與地方代表性平衡)，即得共同發起、籌組全國公務人員協會。
四、修正機關公務人員協會之成立門檻規定
修正協會門檻規定降低為五分之一，以積極推動協會之成立，且召開成立大會人數不得少於三十人。增列招募會員人數達八百人時(公務人員預算員額總數除以中央與地方機關總數 × 1/5＝800人)，亦得召開成立大會，以利各機關協會之成立。
五、增列申請立案籌組以一組為限並定其成立期間規定
增列明定多組人員先後申請籌組協會時，主管機關應以優先受理先申請案件者，並以同意立案一個為限。增訂發起人經向主管機關申請立案同意後，應於六個月內召開成立大會，逾期廢止其立案同意。但經主管機關核准者，得延長之，其期間以三個月為限之規定。
六、增列協會候補理事、監事不足一人時以一人計之但書規定，並刪除協會理事、監事不得兼任會務人員之規定
參、協會籌組情形及未來工作重點
協會法自九十二年一月一日施行迄今，計有銓敘部、僑務委員會、行政院人事行政局、公務人員保障暨培訓委員會等四個協會正式成立，另有考選部等十一個協會刻正籌組中。茲就目前四個協會運作情形，列表簡述如下：
表一：目前四個協會運作情形
銓敘部(協會) 僑務委員會(協會) 行政院人事行政局(協會) 保訓會(協會)
成立日期 92. 1. 15 92. 5. 1 92. 9. 1 93. 2. 10
理 事 15人 9人 9人 5人
監 事 3人 3人 3人 1人
理 事 長 蘇登林(首席敘事) 劉連華主任 楊百島敘事 施惠芬處長
常務監事 李政森(副司長) 戚良雁副處長 劉燦慶科長 (監事)李琇玉主任
總 幹 事 1人 1人 1人 4人
副總幹事 1人 0人 1人 0人
會員人數 179人 161人 214人 58人
協會法施行以來，各機關發起、籌組協會情形未盡踴躍，展望未來，銓敘部將積極辦理下列事項：
一、繼續推動成立公務人員協會，以期早日推動全國公務人員協會之成立。
二、適時研修公務人員協會法制，以落實保障憲法賦予公務人員協會結社權利益，並兼顧國家與公共利益之維護。
三、強化網路服務公務人員協會，併同銓敘部全球資訊網站更新作業，重新規劃調整該區網站架構，俾強化其服務功能，便利各機關之使用。
四、除各機關可依經費自行編列預算科目，銓敘部希望未來能編列預算補助公務人員協會，並尋求立法委員支持，以利協會會務發展。
五、推動國內外公務人員團體交流互訪，以拓展公務人員協會之視野與國際觀，並開拓我國外交舞臺空間。
肆、美國經驗與人力資源管理理論觀點的啟發
1930年代以前，美國的法律制度一般都是敵視工會組織，法院視工會為妨礙自由貿易的強制性組織。工會敘調集體發聲與集體行動，例如罷工與杯葛，這對於美國敘調資本主義、個人主義、契約自由以及私有產權這樣的國家並不適合。由於1930年代的經濟大恐慌，改變了人們對企業與自由經濟體制的公眾信心。在1