擴大公務人員協會協商權之探討
◎黃朝盟*、謝麗秋**
前 言
公務人員集體勞動權包含團結權、協商權以及爭議權等三種權利，其中團體協商權（Collective Bargaining）在政府或民間部門均居勞僱關係的核心地位，因為它「促使勞工組織能與雇主對等協商，以改善工作條件，提昇經濟地位」（許慶雄，民80：242）。然而，由於公務人員執行之事務往往牽涉公共利益，目前我國以及許多先進國家對於公務人員協會之協商權多有不同於私部門工會組織的限制。如何在得協商與不得協商的事項間取得平衡點，使其不致妨害機關之管理權，同時又能兼顧公務人員合法權益之保障，自然是關心公共人事制度者不可忽視之重要議題。
我國目前公務人員之集體勞動權是由「公務人員協會法」具體規範。該法草案是由銓敘部擬定，於九十一年六月十一日經立法院三讀通過，並經考試院明令於九十二年一月一日施行。本文以下將介紹公務人員組織的現況與特性，基於公私部門性質的差異，探討公務人員團體協商權的範圍與限制。最後，本文根據當前公務人員團體所處的政治、經濟與組織環境討論公務人員團體協商權面臨的挑戰，並建議可能的調整方向。
公務人員集體協商權之特性與限制
美國學者Robert L. Sauer 和Keith E. Vlelker定義團體協商為：「一種參與決策的過程，藉此勞工與雇主共同協商出有關工資、工時、工作條件和勞雇關係的協約，進而據以執行」（衛民，民79：82-83）。美國公共人事管理學者Klingner (1998)，則認為團體協商是機關管理階層與受認可的公務員代表，協商有關雇用的條件和狀況。它是人事系統的一種，主要是透過及員工集體的聲音與組織力來保障個別員工的重要權利與價值。
當前相關的國際勞動公約，由於考量各國政治、經濟，以及社會狀況的不同，並不強制各國政府一定須承認公務員與一般勞工一樣享有團體協約權，大多僅象徵性地要求各會員國採取「適合國情」的方式來決定公務員團體協商權之行使方式。因此，公共部門的團體協商權大多視個別國家對於公務員勞雇關係之政策態度而定 (黃駿逸， 民 92：102）。以美國為例，即使在一國之中，州政府的協商範圍就比聯邦政府寬鬆。美國文官改革法明文禁止聯邦公務人員協商有關薪資以及其他經濟性議題如退休以及健康福利，因為這些事務的決定都是國會的權力。然而，大部份州團體協商法卻允許或要求政府機關須與公務人員團體針對薪資、福利及工作條件進行協商（Klingner, 1998: 367)。
我國公務人員協會法對於團體協商亦有一定的限制，其第七條規定協會僅得就辦公室環境之改善、行政管理、服勤方式及起訖時間等事項提出協商，但對法律已有明文規定、依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項、屬公務人員個人權益事項及與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者，不得提出協商。此外，該法第三十條規定，公務人員協會與協商案件之主管機關及相關機關協商所獲致之結果，公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團體協約。
以上美國以及我國對於公務人員團體協商權的限制主要源自公部門與民間部門本質上的差異。不可否認地，民間部門的勞雇關係是建立在經濟層面上，而公共部門勞雇關係則建立在公共層面上。就管理權威而言，民間部門乃基於互利原則來共同追求利潤極大化，因而使團體協商具有正當性，然而在公共組織若舉行團體協商，傳統上則視為一種對管理權威的挑戰。此外，民間部門雇主對勞資協商可做出承諾，甚至訂定協約，但政府機關的決策須對全體國民福澤，公務人員的團體協商可能影響「公共福祉」或「公共財」的支配，因而有危害公共利益之疑慮（Coleman, 1990）。
更明確地說，公部門與私部門的團體協商權有兩個最基本的不同。首先，在私部門方面，私部門的單一管理特質，使工會能與單一的雇主進行對等協商並訂定有效合約。然而在政府部門中，由於機關領導階層仍需對上級長官、立法部門以及納稅者負責，因此比較不可能與公務人員協會在談判桌上簽訂有拘束力的合約（尤其是經濟性的議題）。其次，罷工是一般工會員工作為最終權力的手段。然而，公部門的公務人員幾乎不可能被允許進行合法的罷工行動。其主要的原因是公務人員與國家之權力關係不同，且罷工對民眾接受公共服務的基本權益具有直接的影響。
當然，這樣的限制同時也在相當程度上影響公務人員協會的發展。自民國九十二年一月一日公務人員協會法施行以來，各機關發起籌組協會未盡踴躍 ，其主要原因除了成立門檻太高外，公務人員協會協商權受限也是可能的原因。可想而知，公務人員之所以會想要參加協會，最大的誘因應是個人權益可能遭受損害時的協助。因此，若欲吸引更多公務人員加入協會，法條中規定個人權益事項不可提出協商就會減低公務人員加入的意願。其次，締結團體協約在私人部門是工會最主要任務之一。從＜附表一＞中可知，除德國、日本與我國不具團體協約權之外，其他各國或多或少皆承認公務人員的團體協約權。因此，有論者認為，若公務人員組織僅能協商而無法獲得任何承諾，似有徒勞無功之憾（陳勝峰，民92）。
公務人員協會協商權發展的挑戰
不論在西方或我國，公務人員協會協商權的發展，一直是各種價值（效率、回應性、社會平等、個人權利）與人事系統（政務、事務、外包或臨時人員……）之間，針對政府人事資源分配之衝突和妥協的歷史 (Elliott, 1985)。換言之，任何公共人事系統的變革都反映當代主流的人事價值，公務人員協會協商權自然亦無法獨立或隔絕於政、經發展以及社會趨勢之外。美國公共人事管理學者Klingner (1998
)將近代公務人員協會協商權面臨的挑戰，區分為來自三個環境面向的壓力：1.對協商結果的經濟壓力、2.對協商過程的組織壓力，以及3.對協商系統的政治壓力。
協商結果的經濟壓力
公務人員協會存在的基本目的即在為公務人員爭取權益，而人員的薪資與福利更是任何工會組織最被期望為會員爭取的主要權益。然而，也因為如此，公務人員協會的發展是否會造成政府財政更大的負擔，進而影響國家經濟競爭力的發展就成為當前公務人員協會協商權的發展最令人憂慮之處 (Mishel and Voos, 1992)。
雖然世界各國的公務人員協會大多不被允許直接協商人員的薪資，但西方的經驗顯示，公務人員協會協商權的發展的確在相當程度上提高了政府提供之公務人員醫療照護以及退休金給付的成本。從我國的情況來看，現行公務人員退休制度已經造成1.各級政府退撫經費支出持續增加，2.公務人員支領月退休金年齡偏低，形成政府及退撫基金長期財務負擔增加之憂慮，以及3.退撫基金費率無法反映正常成本（考試院，2001）等問題，學者以及相關單位因此已經開始倡議「確定提撥制」、「展期年金制」、「取消五五優退專案」、「降低退休金所得替代率」等方案，朝著縮減退休給付，減輕政府財政支出的目標發展（隋杜卿，2003）。隨著嬰兒潮年代出生的人口日益進入退休年齡層，政府財政幾乎已經可預知將無法負荷的情況下，公務人員協會協商權的擴大不可避免地將引起一定程度的憂慮，公務人員協會的協商權可能會被視為增加政府人事成本之結構上的限制，因而不易廣獲支持。
此外，為了控制運作成本，近年來政府部門不斷擴大其「彈性化」的用人途徑，包括服務委外以及契約用人等。由於臨時或委外的人力非正式公務人員，政府機關不但可以有效控制人事經費，也不必接受公務人員協會在「辦公環境之改善、行政管理、服勤方式」等方面的協商要求 (Naff, 1991)。更具體地說，公務人員協會的會員來源以及協商影響的範圍都可能因為政府彈性用人的做法而日益減縮。
協商過程的組織壓力
如同企業界的工會一般，公務人員協會的協商焦點大多集中於勞資雙方須遵守的相關法規及行政管理責任。然而針對組織中的勞資爭議，近年來最新的社會趨勢是走向積極衝突管理（conflict management）或稱替選爭議調解 (alternative dispute resolution) 的模式來管理（Herman, 1998）。
傳統工會協商的過程中，勞資雙方往往在一開始就採取完全敵對的態度，使得協商過程充滿尖刻的言辭與動作，進而讓雙方的立場更無轉圜的餘地，大幅延長解決雙方爭議所需的時日。因此，近年來不論在政府機關或私人企業中，許多經理人以及人事主管都致力於將敵對性的協商模式轉化為合作性質的參與管理模式，例如品管圈、組織發展以及團隊建立等，讓受雇者同樣得以在其關心的議題上發出聲音，但又不必走上敵對衝突，甚至影響個人在組織中的去留。
此外，過去以來在政府部門中「功績制」的原則往往是公務人員協會等組織堅守的防線，不論是人員進用、升遷、獎懲等人事作為，傳統功績制的概念大多是以年資為基礎，也因此公務人員協會保障會員權益的概念便幾乎等同於保證人員先來後到的「倫理」次序。然而，今日政府機關面對外界要求行政課責與管理績效的壓力下，公務人員「功績」的定義自然也隨著組織以及各單位，甚至個別職位之目標的不同而有所差異。換言之，進用、升遷、獎懲等人事作為，甚至其他相關的行政管理安排，都必須由管理者與個別公務人員基於管理目標重新界定。如此一來，許多公務人員協會可能會質疑「政治化」或影響固有權益的做法，在社會大眾要求政府機關追求績效的壓力下都會成為政府管理階層應有的作為，公務人員協會全面的代表性協商權自然不易發揮效果。
對協商系統的政治壓力
公務人員協會協商權不僅是行政管理的議題，更是具有高度政治爭議性的議題。不可否認，公務人員依法行政及分層負責的運作方式固然有其不得不然的道理，全世界的政府機構亦皆然，但在一般民眾的觀念中，公務人員以及公務機關因此就顯得僵化、官僚及利用特權。此外，社會對公務人員的評價常來自少數的負面個案，民眾往往從這些偏差的個案中推斷整體公務人員的作為。因此，不論是急於爭取民眾支持的政治人物，或亟需政府支援的民間企業或人民團體，往往就把公務人員視為不當的高收入戶，公務人員原有的優厚退休金制，更是民意代表追砍的特權象徵（陳金貴，民91）。
總之，當前述的經濟與組織壓力愈大時，公務人員協會協商權受到的政治壓力也會愈大。更明確地說，當政府財政狀況吃緊，績效改革的聲浪提高，而公務人員本身獲得的公眾支持又不高時，公務人員協會可能被視為少數人謀取自身權益的組織，因而要在重要的會員權益上發揮功能，當然也就會日益困難。
公務人員協商權之政策建議
團體協商的積極價值，在於增加勞雇雙方彼此間的溝通與瞭解。一方面公務人員可以表達員工的的希望與建議，另一方面政府領導階層亦可充分說明自身的立場與想法。因此，就積極意義而言，公務人員團體協商除促進雙方溝通之外，更可藉由參與過程增進公務員的組織承諾與信任感，甚至經由團體協商喚醒行政當局對重大勞雇關係政策議題的注意。
然而，公務人員的最高「雇主」實為全體國民，團體協商權的過程與結果因此必須符合公共利益，才可能獲得政府領導階層以及民眾的信任。有鑑於上述的政、經與社會發展趨勢，公務人員協會要發揮更大的力量，除了本身須積極強化凝聚力與運作技巧外，最重要的是必須獲得外界利害關係人以及一般大眾的支持。Klingner建議，公務人員組織應把焦點放在攸關公務人員而又牽涉一般民眾利益的跨領域議題（cross-over issues）。這些議題因為廣泛獲得公眾的關切，相關政治領袖無法置之不理。
1. 塑造開放、平等的工作環境
由於外界對政府機關的既定印象，公務人員協會如果只侷限於為既有的人員爭取保障、福利或程序正義，不但輿論不會同情，主管機關與多數政治人物更往往不願意提供支持。因此，公務人員協會應更廣泛地關注弱勢族群的進用與升遷管道，以擴大本身的支持基礎。
長久以來許多研究都顯示，女性、身心障礙者，及其他少數族群不但較不易獲得任用，職場中更在平均薪資所得、晉升機會以及工作生活品質等面向上都明顯處於弱勢 (Hudson Institute, 1998)。然而，由於這些族群的人事相關問題往往導源於隱性歧視的心態，以致不易依賴法律程序或既有的公務人員保護制度獲得解決（歧視，非違法）。公務人員協會很自然地可擔負此類功能，把促進工作人力多樣化與就業機會平等納入協會目標，致力於為弱勢族群爭取平等就業機會、彈性工時與工作地點、彈性福利制度，以及安親照護協助等工作條件。如此一來，公務人員協會不僅可提升所屬機關吸引及留任多樣化人才的能量，也可以增加會員加入與貢獻協會的意願。更重要的是，公務人員協會可展現追求公益的立場，爭取輿論與外界相關人士的支持。
2. 爭取訓練以及其他提升能力的機會
公務人員協會的協商權不易在薪資或退休金的問題上發揮力量，但仍可為組織人員爭取其他福利，尤其是接受訓練、輪調以及內部參與的機會。舉例而言，在全球化以及知識經濟的時代，人力資源的價值往往取決於專業能力的持續更新，以及一般外語能力與應用資訊科技能力的培養。因此，現代化的組織，尤其是高科技業與服務業，往往以內部訓練或提供進修補助的福利來吸引有潛力的人力。然而，正當公務人員亟需此種提升能力的機會時，政府機關的訓練資源卻因為財政的問題而日益縮減。公務人員協會可代表人員爭取進修所需的公假、學費補助，或針對人員進修成果的認可與獎勵等，提高人員的專業競爭力。
3. 注重組織績效的提升
我國與世界各國正積極進行的政府改造運動，莫不以公共服務的績效評估與管理為主要改革方向 (Osborne & Gaebler, 1992)。在此種趨勢下，公務人員協會若欲扮演更重要的角色就必須展現對組織績效之正面貢獻的潛力。公務人員協會法明訂協會可代表協商辦公環境之改善、行政管理以及服勤方式等的調整。但在在政府改造講究扁平化與分權的趨勢下，公務人員協會亦可爭取增加人員提出意見的管道，並與管理階層協商塑造參與管理的模式 (Herrick, 1990)。
此外，各機關公務人員協會可針對公務人員績效管理的過程提出改善建議，並監督考績結果的客觀與公平性，讓組織真正基於策略目標，進而以個人及單位的績效成果來進行人員的獎懲。這樣的做法不但可實質地保障表現優良公務人員，更可能提升管理效能，達成機關使命，因此也才容易爭取外界的認同。
結論
綜上所述，由於公私部門基本性質不同，團體協商權的特性亦有所差異，因此公務人員協會協商權面臨來自經濟、政治、以及組織壓力，且我國在目前政治氛圍與財政困窘狀況之下，若將公務人員協會定位為爭取公務人員權益，爭取扮演傳統工會的角色殊為不易。故若欲發揮公務人員協會團體協商的功能，吸引更多公務人員加入，惟有從轉換公務人員協會角色的認知著手。
具體而言，若欲擴大協商範疇，即應將把協商焦點放在攸關公務人員而又牽涉一般民眾利益的跨領域議題，諸如塑造開放、平等的工作環境、爭取訓練以及其他提升能力的機會、與注重組織績效的提升，將爭取員工權益與追求組織績效並重，以塑造平等良性競爭的組織文化；如此亦可符合公務人員協會協會法第一條第一項「公務人員為加強為民服務、提昇工作效率、維護其權益、改善工作條件並促進聯誼合作，得組織公務人員協會」等具有積極性作為之意旨。
表一、世界主要國家公務員組織之團體協約權與我國公務人
員協會法之比較表
國別 美國 英國 法國 德國 加拿大 日本 中華民國
團 體 協 商 權 1.公務員得透過集體談判與資方達成團體協約
。
2.但有關禁止政治活動之政策、有關職位分類之事項、有關聯邦制定法所規定之政策或事項等，均不得列入集體交涉談判範圍
。 得與國家訂定團體協約。 擁有完整的勞動三權
，得與國家訂定團體協約。 除了非屬公務員之職員及工人外，禁止公務員與國家訂定團體協約，但為保障公務員之參與權，另賦予公務員「參與規範程序」及「職務協商」之替代性措施，前者係規定公務員協會有權參與規範之制定或變更程序；後者係在法律明文規定之下，機關所有成員就特定事項，與首長締結合意。 享有團體協約權，但政府管理權、人事管理方面的任用權、職位劃分權等，均被排除於集體談判範圍之外。 國家公務員法明文禁止國家公務員與國家訂定團
體協約
。 1.公務人員協會不得向主管機關或相關機關請求締結團
體協約。
2.但得對於辦公環境之改善
、行政管理、服勤之方式及起訖時間等，提出協商。協商不成者，得申請調解；調解不成者可申請爭議裁決。爭議裁決結果對關係機關有拘束力，當事人亦不得聲明不服。
（資料來源：整理自銓敘部人事管理司—世界主要國家有關公務員組織之勞動三權規定與公務人員協會法比較表）
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