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擴大公務人員協會協商權之探討-文化大學邱副教授駿彥

擴大公務人員協會協商權之探討
◎邱駿彥

一、日本公務員之勞動基本權
依據日本現行各公務員相關法規定,警察職員、消防職員、監獄職員、防衛廳職員(軍人)、海上保安廳職員等公務員,皆與勞動三權無緣。至於一般職之國家或地方公務員 ,雖獲有團結權 ,但無團體交涉權與爭議權。現業公務員 則擁有團結權與團體交涉權,但亦無爭議權。地方公營事業之公務員與現業國家公務員相同,擁有團結權與團體交涉權,但無爭議權。
二、日本之公務員協會(團結權之另種表現)
1.公務員協會之目的
日本國家公務員法第一0八條之二與地方公務員法第五十二條皆有規定,機關職員為維持改善其工作條件之目的,得組成公務員協會(日本法律原文為「職員團體」)及聯合會。又職員有加入此種公務員協會及不加入之自由。公務員協會為公務員法上之團體組織,並非工會法上之工會。而且此種團體組織亦未限定非得稱之為「公務員協會」不可,故即使有取名為職員工會之公務員組織,在法律上之效力也僅是以公務員為其構成員之一種團體而已。
公務員協會既是以維持改善公務員之工作條件為其目的所組織之團體或聯誼會 ,故其性質與其他非相同目的之團體即有區別。屬於公務員之其他團體尚有如依國家公務員共濟組合法規定所組成之國家公務員互助會(國家公務員共濟組合)等。
三、公務員協會之團體協商權
1.公務員協會之協商
國家公務員法第108條之5第1項及地方公務員法第55條第1項中,皆有明文規定行政當局對公務員協會就有關薪資、工作時間及其他工作條件、或與此相關之福利事項等,提出合法之協商請求時,不得拒絕。然法律雖有規定,不得拒絕合法登錄之公務員協會所提出之協商申請,但卻未明文規定得拒絕未合法登錄之公務員協會所提出之協商申請,故解釋上有學者認為,即使未經登錄者之協商請求,若當局無合理理由時,原則上仍應對應其協商之申請 。另外,需特別注意者,因公務員無訂定團體協約之權利,故此種協商並未包含須有訂定團體協商之結果,所以與憲法所保障之團體協商權,在本質上有所不同。
公務員協會得行使協商之對象,法律規定限於對協商事項有合法之管理權及決定權者 。但公務員之薪資乃是由依法所訂之「薪資準則」規定,且工作時間係依「一般職職員薪資相關法」所定,由此可知兩種主要之工作條件皆由法令所規定,故欲借協商達成合意之可能性極低,最後之決定權乃是屬於國家(立法部門),從而有關此兩種條件,可以說沒有協商之適當對象。雖然如此,但在實務上與公務員協會進行協商者,皆為有權掌管職員身分之任命權者,雖然該任命權者並無最終決定權,但只要對協商事項有調查或企劃擬案之權限者,自亦得為協商之對象 。
2.協約訂定權之否定
前已敘明,公務員協會與政府間之協商,並不含有訂定團體協約之權利。因此即使雙方對協商內容達成合意,實務上皆未做成合意之文書 。此種否定團體協約訂定權之結果,乃係基於昭和23年7月31日所發布之201號政令所規定之趣旨。而其思想之背景,則是受麥克阿瑟書簡之影響。麥帥之書簡中謂「所有之政府職員皆應知悉,公務員不能採取一般團體協商之手段。團體協商適用於公務員制度時,必須受到明確且不容變更之限制。自政府之性質及其目的以觀,政府本身並不適格做為雇主,與公務員團體間間進行協議或協商。公務員之雇主為全體國民」。
要而言之,解讀上述麥帥書簡之內容,可得到如下說明。第一,居於國家公務員之形式上雇主地位之政府,並無若國會一般有決定公務員工作條件之權限,故公務員協會本不應以政府為團體協商之對象。第二,國家公務員實質上之雇主為全體國民,全體國民之意思,乃是表現在由國民之代表者(國會)所制定出來之法律,而國家公務員必須遵從法律行事,故公務員協會無與政府進行團體協商之餘地。
四、公務員協會之爭議權
1.爭議行為之禁止
依據國家公務員法第98條第2項規定,一般職之國家公務員禁止爭議行為(地方公務員法第37條第1項亦做同樣規定)。因此公務員或公務員協會皆不得為貫徹其主張而進行罷工或怠工或其他有礙業務正常營運之行為。不過針對「怠業之行為」是否亦當然視為爭議行為之一種而理所當然受禁止,學者間有質疑之見解。依據行政法學者之見解,似乎並未區別該當爭議行為之怠工與欠缺爭議行為要件之怠業行為間之區別 。但在勞動法學理論上,所謂爭議行為乃是依據勞資爭議處理法第七條之規定,「勞動關係當事人,為貫徹其主張之目的所為之行為或對抗之行為,有阻礙業務正常營運者」,因此若公務員協會為貫徹其主張,依據指揮者之命令採取阻礙業務正常營運之行為時,不論其行為名稱為何,皆該當爭議行為之認定。但公務員協會之一連串實力行為之行使,是否該當爭議行為,必須就其具體態樣,以個個相關法規加以認定,而不能一概認為實力行為之行使皆屬於爭議行為。例如採取不願加班之作法,是否當然視為爭議行為之行使即有爭議 。
2.違反爭議行為禁止者之責任
國家公務員法第98條第2項前段明文規定,公務員不得罷工、怠工或其他爭議行為,違反者依同條第3項之規定,自其行為開始起不得主張任命或雇用上之權利(地方公務員法第37條第2項同)。所謂任命或雇用上之權利,例如奉給之權利或各種恩給之權利等。從而,違反上述行為者,即有可能依國家公務員法第82條之規定,受到免職、停職、減俸、警告等懲戒處分。實施懲戒處分時,處分權人必須將記明處分事由之說明書,交付受懲戒處分人。若受處分人對處分事由有爭執時,得依法提起審查之申請 。
再者,國家公務員法第110條第1項第17款規定,任何人共謀遂行或慫恿、煽動、企劃國家公務員法第98條第2項前段之行為(即罷工、怠工等爭議行為)者,不論其為公務員或非公務員,處三年以下有期徒刑或十萬圓以下罰金(地方公務員法第61條第4項亦同)。

黃教授等所撰「擴大公務人員協會協商權之探討」論文,除詳細說明我國現行公務人員協會法之規範外,更將公務人員集體(團體)協商權之一般特性與限制理論,做一完整的描述,讓讀者在短時間內能全盤瞭解公務人員在團體協商權上所受限制之由來。更難能可貴者,論文中提出在現行法令對於協商權內容與範圍之限制下,各級公務人員協會可以著力師法的協商事項建議。所提出之各項協商內容建議,不僅有利於各級公務人員協會與協商對象發展之空間,亦有利於打開協會招募會員困難之窘境,進一步可建構公務人員與政府間對話之良性機制。
誠如黃教授論文中所言,我國公務人員協會法中之規定,幾乎使協會對於協商內容無保障會員之著力空間。特別是當公務人員如因所屬機關違反公務人員協會法第49條規定,對於「公務人員發起、籌組或加入公務人員協會、擔任公務人員協會會務人員或從事與公務人員協會有關之合法行為」,而予以不當懲戒時,礙於同法第7條第2項第3款因所涉事項屬於「為公務人員個人權益事項者」,且該當第2項「依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項」,因此協會對所屬會員遭遇類似違反第49條規定之不利益待遇,竟無法代為出面或申援之餘地,也難怪公務人員對於加入協會興趣缺缺。有關於類似事項,筆者認為,公務人員協會協商之空間在第7條規範下,未必即無完全著力之餘地。例如協會是否可與機關協商,在機關給予公務人員有關第49條事項之處分前須知會協會,或讓協會有表達意見之機會。或許此點亦為建構一個民主化管理應可努力的方向之一。


 
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