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擴大公務人員協會協商權之探討-淡江大學周副教授志宏

擴大公務人員協會協商權之探討
◎周志宏

關於公務人員協商權之是否擴大,涉及國家與公務人員間之法律關係。在目前國家與公務人員間係所謂「公法上職務關係」之法律關係下,公務人員協會法第七條規定之公務人員協會之協商權是否應該修正,並擴大協商範圍,有以下兩方面可以探討:
一、國家與公務人員間形成之「公法上職務關係」與「勞動關係」有
何區別敘以致其協商權範圍應有差異,並且應有何種差異敘
此在黃朝盟與謝麗秋兩位作者合寫之論文中(以下簡稱黃謝合著論文)指出:「公務人員執行之事務往往牽涉公共利益,目前我國以及許多先進國家對於公務人員協會之協商權多有不同於私部門工會組織的限制。」指出公務人員執行之事務牽涉「公共利益」是限制公務人員協會之協商權的主要因素。然而,僅以此為限制協商權之依據當然不夠具體,黃謝合著論文又引用國外學者意見指出:「民間部門的勞雇關係是建立在經濟層面上,而公共部門勞雇關係則建立在公共層面上。就管理權威而言,民間部門乃基於互利原則來共同追求利潤極大化,因而使團體協商具有正當性,然而在公共組織若舉行團體協商,傳統上則視為一種對管理權威的挑戰。此外,民間部門雇主對勞資協商可做出承諾,甚至訂定協約,但政府機關的決策須對全體國民福澤,公務人員的團體協商可能影響『公共福祉』或『公共財』的支配,因而有危害公共利益之疑慮……在私部門方面,私部門的單一管理特質,使工會能與單一的雇主進行對等協商並訂定有效合約。然而在政府部門中,由於機關領導階層仍需對上級長官、立法部門以及納稅者負責,因此比較不可能與公務人員協會在談判桌上簽訂有拘束力的合約(尤其是經濟性的議題)。其次,罷工是一般工會員工作為最終權力的手段。然而,公部門的公務人員幾乎不可能被允許進行合法的罷工行動。其主要的原因是公務人員與國家之權力關係不同,且罷工對民眾接受公共服務的基本權益具有直接的影響。」
其中雖指出民間部門與公共部門之不同在於:
1.勞雇關係的基礎上(經濟層面 公共層面)
2.管理權威上(基於互利原則具有正當性 對管理權威的挑戰(不具正當性敘))
3.協商結果上(能與單一的雇主進行對等協商並訂定有效合約
機關須對上級長官、立法部門以及納稅者負責比較不可能簽訂有拘束力的合約),以及
4.手段上(罷工 不能罷工)
但其中1.與4.仍係考量公共利益所造成之差異,而2.則是涉及社會評價之問題,僅有3.是涉及民間部門與公共部門在組織結構上之差異,但是否因此造成協商結果上之有拘束力與無拘束力之差異,在我國法制上則值得懷疑,因為公務人員協會法第三十條第一項規定:「公務人員協會與協商案件之主管機關及相關機關協商所獲致之結果,參與協商之機關及公務人員協會均應履行。」顯然協商結果是有法律上拘束力的。
參照本法草擬當時曾考量「公法上職務關係較特別權力關係更強調民主、效率與人權三者之兼顧,但仍與私法上之雇傭關係有別」,故公務人員協會之協商權範圍應限制在何種範圍內,自應考量「行政之民主參與」、「行政之效率效能」以及「公務人員之權利保障」等三方面之因素。在不影響機關首長領導統馭之人事權、應負之政治及法律責任(即不規定強制協商項目),以及確保機關行使權限達成公共任務、提昇行政之效率效能之前提下,應考量盡量擴大機關內部行政之民主參與,因此協商權在此範圍內應儘可能擴大,並以與公務人員權利保障相關以及能提升行政效率效能之事項作為擴大協商範圍之目標。至於是否增加國家財政負擔、訴求是否有正當性,僅屬協商是否能有結果之影響因素而非限制協商範圍之因素。
二、現行公務人員協會法第七條之規定有無必要修正以擴大公務人員協會之協商權敘
公務人員協會法第七條規定:「公務人員協會對於下列事項,得提出協商:一、辦公環境之改善。二、行政管理。三、服勤之方式及起訖時間。」(第一項)「有下列各款情形之一者,不得提出協商:一、法律已有明文規定者。二、依法得提起申訴、復審、訴願、行政訴訟之事項。三、為公務人員個人權益事項者。四、與國防、安全、警政、獄政、消防及災害防救等事項相關者。」(第二項)
黃謝合著論文指出公務人員協會協商權面臨的挑戰包括:1.對協商結果的經濟壓力、2.對協商過程的組織壓力,以及3.對協商系統的政治壓力。此包括幾項會影響是否能擴大協商範圍的具體因素:「是否會造成政府財政更大的負擔,進而影響國家經濟競爭力的發展敘」、「社會大眾要求政府機關追求績效的壓力」以及「社會對公務人員的評價」。並指出公務人員協會爭取擴大協商權之策略為:「公務人員組織應把焦點放在攸關公務人員而又牽涉一般民眾利益的跨領域議題(cross-over issues)。這些議題因為廣泛獲得公眾的關切,相關政治領袖無法置之不理。」此包括:「促進工作人力多樣化與就業機會平等納入協會目標,致力於為弱勢族群爭取平等就業機會、彈性工時與工作地點、彈性福利制度,以及安親照護協助等工作條件。」、「為組織人員爭取其他福利,尤其是接受訓練、輪調以及內部參與的機會。……爭取進修所需的公假、學費補助,或針對人員進修成果的認可與獎勵等,提高人員的專業競爭力。」以及「爭取增加人員提出意見的管道,並與管理階層協商塑造參與管理的模式……對公務人員績效管理的過程提出改善建議,並監督考績結果的客觀與公平性,讓組織真正基於策略目標,進而以個人及單位的績效成果來進行人員的獎懲。」
然而,上述論述僅指出影響是否能擴大協商範圍的具體因素以及爭取擴大協商權之策略,但並未指出現行公務人員協會法第七條之規定有無修正擴大之必要。本文認為如果公務人員協會法第七條第一項能解釋為例示規定而非列舉規定,其範圍則受同條第二項之限制,則上述黃謝合著論文中提及之「跨領域議題」則多已被包含在內,自無修法之必要。但若將公務人員協會法第七條第一項解為列舉規定,則適當擴大解釋「行政管理」之概念,亦足以涵蓋多數事項,但若對「行政管理」採取較為限縮之解釋,則比較需要修法擴大者,則是有關福利、俸給、考績及獎金等事項,這些事項在不違反同條第二項之範圍內,行政機關仍有相當之人事行政上之權限,可以有協商之空間,尤其若採取彈性俸給以及績效獎金等措施時,就這些彈性措施之規定,亦不無協商之空間。其實舉凡機關可以依職權以內部行政規則訂定之事項,都有協商之可能,關鍵只是在於能否達成協商結果而已。
至於同條第二項規定之協商限制事項,除了第四款規定不夠明確且過於寬泛,可以再加修正以符合法律明確性之要求外,其他各款尚屬適當,可以維持。


 
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